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另一方面是针对法律授权的要求。
组织规范是内部法的问题，是在不同机关之间分配行政权限，藉由组织规范也能确定外部的法律责任归属。有时为了区别于基本法明文规定的某法律保留，也将其称作一般意义的法律保留。
在明治宪法时代，要侵害臣民的权利，就需要获得议会的承认。当然，执行的可能是法律，也可能是最高国家权力机关以决议、决定等其他方式表达出来的意志。[33]二战之后，田中二郎构筑起日本行政法学基础，他仍然认为，并非所有的行政作用都需要在行为规范上有法律的明确根据。[41] 作为全部保留说的代表性宪法学者，高桥和之认为，如果在君主立宪制之下把握行政权，它就是在所有国家作用中扣除立法权、司法权之后剩下的部分，这一界定的出发点是君主作为主权者握有所有权力。[18]清宮四郎「宮沢俊義『日本国憲法』」国家学会雑誌70巻3·4号（1956年）232頁。
VdG源自奥托·迈耶，即对于一定的事项，否定行政的自由，其活动应当依据法律。至于采取规制规范，那只是例外的情形。首先，传统的侵害保留说自然不乏主张者。
四、法律保留在中国的继受与展开 法律保留观念在中国已有百余年的历史。这里的法律原则上应具有根据规范的性质，但在例外的情况下也不是完全不可以考虑以组织规范、规制规范替代根据规范。[31]日本的相关介绍，亦可参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第132-135页。在侵害行政上，法律保留否定了行政权的自由性，没有法律的授权就不得启动行政权。
（二）法律的规范强度 虽然选取了以侵害行政法律保留为底线、以权力行政法律保留为目标的立场，但这并不意味着退回到侵害保留说时期的法律规范强度——可自由授权立法、甚至允许概括授权。现实中，法律可能仅规定某种行政机关（主体）可以对何种违反法定义务的行为（事项）实施强制执行，但对于强制执行的条件等多交由下位法规定。
有学者认为，在我国全方位的改革时期，我国法律保留的范围不宜过宽，以采取侵害保留说为宜，而对于不涉及私人权利义务或者增加公民权利自由的情形，则允许以非立法性的规范性文件作为依据。没有授权法，就没有相应的行政立法。前者要求人民通过人大行使国家权力，后者则对国家权力的行使提出要求，应当符合法律、尊重和保障人权。一方面是针对法律的要求。
《宪法》第62、67条规定的法律保留事项是修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律，还有其他法律。[49]大橋洋一『行政法Ⅰ現代行政過程論』（有斐閣，2009年）34-35頁参照。1920年代，钟赓言（东京大学法学士）在其教材中也接受法律保留的理论，并称行政处分是否必以法规为根据，因其内容而异，他采取侵害保留说的立场：行政处分之效果，凡足以侵害人民之自由剥夺其权利或使之负担特定之义务者，皆非依据法规不可。[24]国家要侵害个人的自由和权利，就必须给出理由，找到法律的根据。
在现行宪法下，除地方公共团体制定的条例外，承认国会制定的法律具有行政法规范的创造力，就不能再采用侵害保留说。《立法法》第6条第2款对法律规范的明确性提出要求，规定应当明确、具体，具有针对性和可执行性。
当下需要回答的一个基本问题是：在实行人大制度的法治国家之下，行政究竟在什么情况下有了法律的根据才能采取行动？本文将首先厘清法律保留概念的内涵，再梳理日本公法学的相关理论变迁，把握法律保留原则背后的宪法要求和立法—行政—人民的关系结构，解明法律保留的考虑因素，最后在此框架下探讨中国行政法在法律保留问题上的可能立场。即使是与人民权利义务有关系的情形，例如在预算范围内，对公共团体或私人采取各种补助奖励措施、设置各种设施供人民使用等，也可以认为本来就是属于行政自由的事项。
法律保留的法律应系根据规范。松本和彦「基本権の制約と法律の留保」樋口陽一ほか編『日独憲法学の創造力─栗城壽夫先生古稀記念（上巻）』（信山社，2003年）377-380頁参照。[36]当然，当时在君主立宪制之下并未采取典型的权力分立，天皇总揽统治权，是权力的所有者，只不过是在天皇行使权力时承认议会的协赞权限和机关的分立。在这一变迁背后是立法—行政—人民三者关系结构的变化。社会国家不是废止、反而是确认了国家与社会的区别。另一方面，还可以充分发挥地方性法规的作用，地方性法规与法律具有同质性。
将政治权力集中于国家，就可能将政治性支配权力的所及领域仅限定为个人生活的特定领域。但对于其他事项则依然承认、甚至是确保行政权的自由，在这一点上又服务于行政权（君主）。
如此是否会导致现有法律秩序的紊乱呢？一方面，需要正视立法机关能力的提升，既需要继续加强和完善全国人大及其常委会自身的建设，加大法律供给的能力，也需要灵活运用法律授权。也就是说，法律保留只是在自由权上才是有意义的。
无论有无国民的同意，行政机关可单方面改变国民权利义务意义上的权力，在法律以前是不存在的，因而权力保留说就陷入了循环论证。代表自由委任，不受选民意志影响，如此，国会也就成为具有独立性、自主性和决定自由的组织，国民只有通过国会才能发言。
这里所说的执行是指，行政权的所有行为终究以法律为根据，行政表现为凯尔森意义上的法律实现。进入基本法时代之后，因为基本权利具有拘束立法者的效力，才让GV有了另一个面向。高田敏「現代における法治行政の構造」渡辺先生古稀記念論文集『行政救済の諸問題』（有信堂，1970年）11頁参照。租税法律主义不仅要求具有法律的根据，还要求法律的规范强度。
以此为线索，可分析中国对法律保留问题的应有立场。而且，基本法逐渐对立法权提出了更高的要求。
法律的法规创造力原则与法律保留原则之间确实有交叉的部分，具体行为要求法律保留，就意味着其中的法规范要由法律或由法律授权来创造。顺便提及，罪刑法定原则与租税法律主义具有类似性。
宪法保留的事项只能通过修改宪法才能改变。我们把这个在特定范围内对行政自行作用的排除称之为法律保留。
行政权不具有固有的法规范制定权的论断与主张，并非直接得自所谓‘自由权与财产权干预公式，因此与干预保留或法律保留的思想并无直接关系。在当代中国，既要考虑上述三者之间的关系结构，也要考虑宪法的规定以及现阶段的国家任务等因素，应当坚持侵害行政法律保留的立场，并适时扩充侵害的内涵，以贯彻法治国家保障公民自由权的基本要求。也就是说，这是在自由主义国家观之下实现对国家与社会进行区分的一个重要手段。这样，就让个人的生活不是在整体上、而是仅在特定领域以特定理由服从于支配性政治性的行动规制。
一方面需要理顺国家与社会的关系，另一方面也要在转型时期适当发挥国家功能，促进国家任务的实现。参见范扬：《行政法总论》，邹荣勘校，中国方正出版社2005年版（原版为1937年版），第25-26页。
在我国，公民对国家享有自由和权利，反而是由国务院所代表的行政权并不自由，它是宪法、全国人大及其常委会通过法律等方式赋予行政机关的。也有不少学者认为，这是新中国最早明确提出法律保留要求的立法。
但如果社会自治越成熟，国家任务就会相对减少。因为是保留给立法者，故又称为立法保留或国会保留。
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